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摘要:通过分析美国虚假医疗广告的管理模式与我国在医疗广告的审准和医疗广告监督管理方面存在的差异,探讨卫生行政部门在虚假医疗广告管理中的责任,提出应加强对医疗虚假广告的事后检查和监督、发动消费者进行虚假医疗广告的监督、坚持严格的医疗广告事前管理,引导并组织建立独立的医疗广告自律机构,从而实现虚假医疗广告的有效管理。医疗广告是指医疗机构(又称广告客户)通过一定的媒介或者形式,向社会或者公众宣传其运用科学技术诊疗疾病的活动。符合国家相关法律法规的医疗广告,在科学指导消费者就医问药方面发挥了积极的作用。但在现实中,不符合法律法规、含有大量浮夸医疗效果的内容,甚至是“新闻报道式”和“电视短片式”的虚假广告大行其道,使消费者在身体、经济利益上饱受损失。对此,除了各级工商行政管理部门及其领导下的消费者协会必须承担责任外,卫生行政部门应该做些什么?笔者通过中美两国对虚假医疗广告管理的比较分析,借鉴美国管理模式的先进经验,对我国医疗广告管理提出了改革建议。一、中美两国医疗广告管理的比较对医疗广告的管理,一般分成事前的审批管理和事后的监督管理两个部分。 1.医疗广告的审准美国的医疗广告在发布前,没有名目繁多的检查和审核,不设置任何广告行政许可项目和行政审批程序,只要医疗广告的内容真实可信、符合美国联邦贸易委员会(Federal Trade Commission,FTC)(相当于我国国家工商行政管理部门)的规定即可。只有当医疗广告的内容不真实时,医疗广告主才会受到卫生相关技术部门的检查。这与美国有着比较完善的广告自律机构———全国广告审查理事会(National Advertising Review Council,NARC)及其下设的全国广告部(National Advertising Division,NAD)和全国广告审查委员会(National Advertising ReviewBoard,NARB)两级自律机构是分不开的。相比之下,我国卫生行政部门对医疗广告的事前管理是严格的。我国1993年制定的《医疗广告管理办法》明确规定:省、自治区、直辖市卫生行政部门是医疗广告专业技术内容的出证者。医疗广告客户必须具备医疗机构执业许可证、有关卫生技术人员的证明材料、诊疗方法的技术资料,依照国家有关规定,进行营业登记,提交营业执照,才可获得卫生行政部门出具的《医疗广告证明》,方可进行广告宣传。这主要是由于我国医疗广告起步较晚,基础薄弱,缺乏宏观规划指导,经营体制不顺,广告法制不健全,经营秩序也比较混乱,处于比较落后的状态,1983年成立的中国最大广告行业组织———中国广告协会,虽然在配合政府部门管理、引导行业自律方面起到了一定的作用,但作为国家工商行政管理部门的直属事业单位,其在经济、人员等方面与行政机关关系密切,不具有行使其他职责和树立自身权威的基础。因而,强调并加强医疗广告的事前管理,是我国政治经济发展的必然结果。 2.医疗广告的监督管理(1)对医疗广告主的监管在美国,对虚假医疗广告的行政监督管理和技术监督管理,在联邦一级是分开的,前者属于美国联邦贸易委员会的职责,后者由州医疗董事会联盟(Federation ofState Medical Board,FSMB)负责;但在州和地方一级,医疗广告的行政监督管理和技术审批管理属于同一机构———各州及地方的消费者事务部(Department of Consumer Af2 fairs,DCA)下属的医疗董事会(State Medical Board,SMB)及其下属的医疗质量办公室(Division of Medical Quality,DMQ),主要负责评估行医的质量,违法行医行为投诉的受理和管理,对行医过程中的违法和犯罪行为进行处罚,根据医疗质量评估委员会以及美国联邦贸易委员会的行政法规裁决结果作出处罚决定,如暂缓、吊销或限制行医资格等,还具有代表消费者直接向法院申诉的权利。相比之下,我国从中央到地方各级,负责医疗技术广告审批的卫生行政部门与负责医疗广告投诉、处罚的工商行政管理部门是独立的两个机构。消费者发现虚假医疗广告首先向工商行政部门投诉,然后到卫生行政部门进行检验评估,最后再到工商行政部门进行审查和处罚。这样本来就是一体的一个事件要经过两个机构的协调和统一,经过很多行政程序,历经很长的时间,必然带来医疗虚假广告管理的效率低下。如果机构之间协调不利、信息传达不畅的话,进行医疗广告的有效监督管理就成为一句空话。目前,我国虚假医疗广告泛滥就是卫生行政部门和工商行政部门之间管理脱节造成的。同时,严格的事前管理,相对松懈的事后监督管理,使医疗广告主认为只要拿到《医疗广告证明》就万事大吉了,造成医疗广告主过于看重卫生行政部门手中的审批权,甚至不惜一切代价来获取《医疗广告证明》。在我国现行监督体制不健全的条件下,必然带来卫生行政部门内部腐败行为的产生。(2)发动医疗消费者进行监管美国的卫生行政部门对医疗机构医疗质量的管理,还借助消费者这一最好的服务当事人。通过对病人及其家人有关就医和疾病方面的教育和培训,以及相关指导手册的发行,使病人对就医常识和医学知识有一定的了解,在一定程度上改变了医患双方间医疗信息不对称的状态。同时,及时更新和公开医生的信息,以便于病人选择就医。所有这些均使虚假医疗广告没有生存的余地。相比之下,我国卫生行政部门对病人关于医疗质量和虚假广告方面的教育和指导显得不足。二、讨论和建议 1.加强对虚假医疗广告的事后检查和监督加强虚假医疗广告的技术监督,除了日常的技术审查、严格《医疗广告证明》发放外,更重要的是加强对投诉医疗广告的质量评估,从终端打击违法药品广告。适当情况下,可以把虚假医疗广告的投诉受理机构和医疗质量的评估检验机构合并成一个单位,附属于卫生行政部门,成为卫生行政部门的代理机构或是事业单位,对医疗广告主和医生的处罚决定在卫生行政部门内根据检查和评估的结果便可做出,而牵涉行政处罚和广告法方面裁决则移交工商行政部门和法院,减少从消费者投诉到技术检查和监督的时间。 2.发动消费者对虚假医疗广告进行监督对医疗广告管理的目的不是管理医疗机构,而是为消费者服务。因此,卫生行政部门要转变立场,发动消费者进行有效的监督。同时,应从社区做起,为消费者提供科学的信息,强化消费者的自我保护意识,提高消费者对虚假医疗广告的鉴别能力,使虚假医疗广告没有赖以生存的土壤和环境。这样,卫生行政部门也可以改变自己在消费者心目中的形象,不再成为虚假医疗广告的“替罪羊”。 3.坚持严格的医疗广告事前管理由于我国的广告自律机构并没有完全建立和发挥应有作用,如果放松医疗广告的事前审查和审批,将很难保证消费者的利益以及维持良好的经营秩序,因而要严把广告审批关,从源头上抑制虚假医疗广告,其中最重要的是明确药品广告的审批程序,强化药品广告审批工作职责,做到谁审批谁负责。当然,随着我国医疗广告体制逐步健全、广告行业协会逐步建立以及医疗广告事后管理逐步加强,卫生行政部门可以适当放松对医疗广告的事前管理,只负责制定规章制度和相关法律,由行业协会负责行业的把关。 4.建立独立的医疗广告自律机构,完善自律机构的职能建议建立独立的广告主协会,负责医疗广告的自律。而对已经存在的广告协会,应完善其自律功能,把隶属于工商行政管理部门的广告协会独立于政府部门之外,进行广告技术方面的把关,真正让行业自己管理自己。政府负责对其进行监督,如果协会的职能履行不好,政府则实施相应的惩罚措施。这样,符合转变政府职能的迫切需要,同时能节约有限的政府资源,还能让政府的管理更加贴近市场,更好地实现政府的服务功能。当然,在独立初期,政府部门可以给予一定程度的扶持,使其成为具有一定实力和威信的行业协会,真正成为公众利益、行政管理部门和行业之间的“润滑油”和“防护垫”。参考文献 [1]乔柏顺.试论医疗广告的审批与管理[J].中国医院管理,1994,10(14):23-25. [2]乔柏顺.对加强医疗广告的审批与管理刍议[J].中华医院管理杂志,1995,11(5):303-304 [3]阎浩.治理虚假广告法律对策之我见[J].工商行政管理,2005,13:32-33. [4]中国广告协会秘书处.发挥广告协会作用,促进行业发展[J].中国工商管理研究,1994,6:19-20. [5]Janet A.Brown.Healthcare Quality H