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摘要:森林采伐管理是森林资源管理的核心内容之一。在计划经济条件下制定的中国森林采伐管理制度对于森林资源保护起到了重要作用。但是 ,随着市场经济不断完善、集体林权制度改革不断深入 ,这种管理制度已经不适应现代林业发展的需要 ,亟待完善。分析了新西兰在森林采伐方面实施的分类采伐管理、森林可持续经营计划、森林可持续经营许可证、年度采伐计划等管理措施 ,期望能为完善中国森林采伐管理制度提供参考模式和经验借鉴。
　　森林采伐管理是森林资源管理的核心内容之一。良好的森林采伐管理制度能够有效地促进森林可持续经营、保护森林资源、调动森林经营者的积极性和保障他们的合法利益[ 1 - 4 ]。1996年 ,联合国粮食与农业组织 ( FAO)编制了适合全球范围的森林采伐规程[ 5 ]。2000年 ,亚太林业委员会制定了《在亚太地区实施森林采伐规程的区域性策略》 ,旨在推动亚太成员国实施有利于环境保护、促进经济发展的采伐管理机制和技术手段[ 6 ]。在全球其他地区也有同样的区域性采伐策略。许多国家在森林法或相关法律中明确规定了本国的森林采伐管理制度 ,有些国家制定了适于本国林情的《森林采伐规程》。随着中国林权制度改革的不断深入 ,现行的森林采伐管理制度已经不能完全适应中国现代林业发展的需要 ,有必要进一步完善森林采伐管理机制 ,切实巩固集体林权制度改革成果 ,促进森林可持续经营 ,加快现代林业建设[ 2 - 3 ]。目前 ,国家林业局正在一些省、市开展森林采伐管理试点 ,期望通过试点总结经验 ,进一步完善中国的森林采伐管理制度[ 7 ]。“他山之石 ,可以攻玉 ” ,在修改和完善中国森林采伐管理制度的过程中,有必要借鉴其他国家在森林采伐管理方面的先进经验和做法。新西兰在森林采伐方面实施的分类采伐管理、森林可持续经营计划、森林可持续经营许可证、年度采伐计划等管理措施 ,为完善中国森林采伐管理制度提供了参考模式和经验借鉴。
      1　新西兰林业概况
      1 . 1　森林资源
     新西兰位于南太平洋西南部 ,西隔塔斯曼海与澳大利亚相望 ,是介于赤道与南极之间的岛国。新西兰肥沃的土地和优越的地理、气候条件为林业发展提供了坚实基础。截至 2007年,新西兰林地面积 800万 hm2,森林覆盖率 29 . 7%,人均占有森林面积 2 . 1 hm2。天然林面积为 620万 hm2;人工林面积为 180万 hm2,并以每年 3万～4万 hm2的速度增长 ,人工林平均每公顷蓄积量 215 m3。除此之外 ,还有 279万 hm2灌木林地 ,部分正在成长、转化成天然林。辐射松是新西兰主要的种植树种 ,约占人工林面积的 89% ,花旗松占人工林的 6%,剩余为其他树种组成的林分。森林林木总蓄积量 9亿 m3,年生长量 3 310万 m3,年采伐量为 2 000万 m3;其中 ,约 5 . 9万 m3采自天然林 ,其他均采自人工林[ 8 - 9 ]。
      1 . 2　所有制结构
      新西兰林地所有权主要有国有、毛利人所有、公有和私有 4种。目前人工林经营主体为国有注册公司 ( 47% )、私有注册公司 ( 44% )、国有企业(3% )、中央政府 ( 3% ,由新农林部管理 )和地方政府 (3% )。林业绝大部分由国有或私有注册公司经营[ 8 ]。
     2　森林采伐管理制度
     2 . 1　法律基础《森林法 (19 /1949) 》是森林采伐管理法律基础的核心 ,同时也参考其他相关的法律和法规[ 10 ],包括《林业激励法 ( 20 /1962) 》、《林业激励性贷款条理》 (1967年根据《林业激励法》颁布 )、《林业产权登记法 (42 /1983) 》、《森林法 (西海岸协定 ) (45 /2000) 》。
      2 . 2　管理体系
     1998年成立了农林部 ,将从前独立的 2个部门合并。农林部包含一个林业司 ,其中与森林采伐管理相关的部门主要有 2个: 1)天然林处。负责贯彻执行天然林经营的法律规定并对其实施进行监督。该处特别负责规划文件的审查和审批、颁发许可、依法对经营活动进行登记 (采伐、锯木、天然林木材的销售和出口 ) ,并监督天然林经营法规的实施情况。2)国有林业小组。该小组代表政府负责管理国有林地的商品人工林以及出租给林业私营者的国有林地 (包括采伐管理 ) ,主要管理职责包括战略规划、审计和日常管理等。新西兰对天然林和人工林的采伐管理与执法实行区别对待[ 10 ]。天然林主要分布于皇家林地中 ,因此主要为国有资产 (77% )。绝大部分国有天然林归环境保护部管理 ,主要用于保护环境和科学研究。农林部天然林处对小部分的天然林资产进行管理并用于可持续生产。新西兰约 23%的天然林为私有 ,并根据《森林法》中的特定篇章和条款进行管理。天然林资产以外的 (商用 )人工林所有者一般可自行决定对其林地资产进行处理 (包括森林采伐 ) ,并不存在限定商用人工林所有者开展多功能森林可持续经营的法律条款。
      2 . 3　分类采伐管理
       新西兰实行以森林可持续经营为主线,人工林和天然林采伐分类管理的策略。对天然林的采伐管理规定比较严格 ,主要包括森林可持续经营计划、森林可持续经营许可证、年度采伐计划等管理制度 ,而对人工林的采伐管理十分宽松。人工林是新西兰林产品加工和利用的主要原料来源,采伐管理比较宽松。林木采伐全部采用小片皆伐的方式,便于机械化作业。采伐前由人工林所属的企业或公司做出可行的采伐设计,报政府批准后实施。采伐时间、地点、数量等完全按公司的意愿进行,政府不干涉,但要求符合生态环境保护的要求,主要是不造成水土流失和河流污染。天然林采伐管理比较严格。为了有效保护天然林不被随意砍伐且能同时发挥其多功能的效用 ,新西兰 3次修改《森林法》。1949年颁布实施的《森林法》要求私人拥有的天然林在经营利用时要确保天然林的固有价值。1991年颁布的《森林经营法》对天然林资源的利用实行更严格的管制 ,在天然林资源的采伐、加工和出口等方面设置了更加严格的限制条件。总的原则是:政府不鼓励天然林资源的工业利用。1993年政府修改了《森林法》 ,允许少量天然林资源在符合可持续经营计划的条件下进行有限量的采伐利用。2005年修订的《森林法》对天然林采伐操作做了相关规定: 1)依据某一林地年度或特定时期内的产量确定可持续采伐率 (即年度允许采伐量 ) ,并明确相应受损木 /枯木的拯救伐的安全限量。2)计划将占全部林地面积 20%的土地保持自然状态。3)规定对某些阔叶硬木树种要采取低影响的采伐方式 ,不能因采伐操作而改变林分的结构特征。4)对喜光树种进行皆伐的最大林地面积不能超过 0 . 5 hm2。5)对敏感型耐荫阔叶硬木树种进行择伐或小面积采伐后 ,应优先考虑自然更新。如果自然更新不足 ,则应补植至少为伐木量 5倍的树苗。同样的规定适用于因地制宜地选择苗圃培育的树苗用于喜光硬木树种的重新造林。6)采伐区域间隔应与原采伐区域的宽度相等。7)当附近地区的已有更新树木高度至少达到 4 m时或木材储量达到或高于先前的采伐量时 ,才可以进行采伐。
     2 . 4　森林可持续经营计划
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